晉中違法占地事件調查
中國新聞周刊記者：周群峰
發(fā)于2023.5.1總第1090期《中國新聞周刊》雜志
近日，自然資源部集中公開通報在2022年耕地保護督察中發(fā)現的67個重大典型問題，包括侵占耕地挖湖造景問題，地方黨委政府及部門非法批地、違法征地以及主導推動違法占地、監(jiān)督不力問題等。
自然資源部九大督察局對部分土地違法違規(guī)嚴重的地市政府開展約談。其中，山西省晉中市被北京督察局約談，因通報對該市的用詞十分嚴厲，晉中的相關問題備受關注。
根據通報，晉中市非農建設違法違規(guī)占用耕地總量較大，2021、2022兩個年度發(fā)現重大典型問題12個，高發(fā)頻發(fā)；晉中市城市管理局連續(xù)在榆次區(qū)違法占用耕地挖湖造景，同類問題邊改邊犯、性質嚴重，對山西省自然資源部門指出問題置若罔聞；往年督察發(fā)現問題整改進展緩慢。
約談會上，晉中市政府主要負責同志進行了原因剖析和反思，表示對督察指出的問題照單全收，并將深刻吸取教訓，認真落實要求，堅決采取有效措施認真整改。山西省政府分管副秘書長代表省政府表態(tài)發(fā)言，表示將深刻汲取教訓，檢視自身問題，加強省級統(tǒng)籌，壓實整改責任，強化工作舉措，堅決徹底整改。
近日，《中國新聞周刊》從晉中獲悉，北京督察局已經將晉中相關線索移交給中央紀委國家監(jiān)委和最高檢，晉中市紀委和檢察院也已到市城市管理局了解情況，上述12個重大典型問題目前已下達到山西省級層面。
晉中市城市管理局提供的數據顯示，被通報的項目總投資約9.5億元，此外還涉及到土地征收補償費用達到2.5億元。當地違法違規(guī)占用耕地，大手筆力推甚至邊改邊犯背后，究竟發(fā)生了什么？
土地手續(xù)缺失的9.5億元項目
晉中主要涉及的項目為龍城大街區(qū)域水系綜合治理項目(以下簡稱龍城水系項目)。上述通報提到，2019年5月至2021年10月，山西省晉中市城市管理局主導推動龍城水系項目違法侵占耕地897.25畝，開挖河道、建設景觀設施。
據了解，龍城水系項目位于晉中之北、太原之南，主要包括水利、水系和生態(tài)綠化三部分，總占地1524.3畝。晉中市城市管理局負責該項目建設，2019年12月開工，2021年7月完成初驗。
多位受訪者告訴《中國新聞周刊》，龍城水系項目的建設，與晉中的發(fā)展需求、防汛需求相關。晉中位于山西省中部，北與太原毗鄰，從太原南站坐高鐵去晉中，只有11分鐘車程。但是，晉中北部雖靠近太原卻發(fā)展滯后。該區(qū)域是城鄉(xiāng)結合處，長期缺乏規(guī)劃建設，基礎條件極差。
該區(qū)域內有5條季節(jié)性河流，自西向東依次為河口河、泉子河、黑河、澗河、白龍河，河道邊坡由自然沖刷形成，因年久失修，不少河段坍塌，河道泄洪功能很受影響。另外，生態(tài)環(huán)境損壞嚴重，垃圾堆放、水體黑臭、違章建筑問題突出，再加上此地交通不便，群眾反映強烈。
2016年，山西提出了太原晉中一體化發(fā)展，晉中決定以晉中北部的龍城大街作為融入太原都市核心區(qū)的具體抓手，“以雄安新區(qū)為榜樣，讓龍城大街區(qū)域成為太原都市區(qū)城市建設的新地標”。
治理這片區(qū)域內的五條河流成為首要任務。晉中市城市管理局原二級調研員趙金樹全程參與了龍城水系項目從開工到初步驗收的全過程，他也是該項目的最初負責人。
在接受《中國新聞周刊》采訪時，趙金樹表示，龍城水系項目按照50年一遇的設防標準設計，對河道進行疏浚拓寬是基礎性工程之一。
晉中市城市管理局副局長史鋒告訴《中國新聞周刊》，之所以叫龍城水系綜合治理，就是為了實現山水林田湖草沙一體化保護，同時為了整個片區(qū)的開發(fā)建設，就沿著河道設計了部分景觀，包括修筑搶險道路、綠化等，“如果只是把河道疏通了，周邊臟亂差的環(huán)境沒有改善，附近居民反映強烈，也會影響城市形象”。
在當地看來正是這些疏浚、景觀工程，最終占用了耕地，成為了自然資源部通報中的晉中“違法占用耕地挖湖造景”問題。而據《中國新聞周刊》了解，這些耕地的用地審批手續(xù)確實不齊全。
當地一位官員告訴《中國新聞周刊》，很多地方政府做工程都是邊開工邊補手續(xù)，“特別是一項大的工程，如果把相關手續(xù)辦完再開工，可能幾年時間就過去了，而一個主政者在一個職務上的任期往往只有數年，主政者都想在自己任期內，把自己力推的項目完成”。
2019年，明知土地的相關手續(xù)不全，晉中市政府仍然啟動了龍城水系項目。項目按照EPC(工程總承包)模式實施，由城市管理局負責，確保2年內建成。該項目還列入2019年和2020年市城區(qū)市政重點工程，2021年列入山西省重點工程。
晉中市城市管理局提供給《中國新聞周刊》的數據顯示，該項目總投資94922.37萬元，資金來源市財政。項目土地征收由榆次區(qū)政府負責，費用不列入項目總投資，包干補償費用2.5億元。
耕地的“糊涂賬”
自然資源部的通報稱，龍城水系項目違法所占耕地面積為897.25畝。對這個數據，當地部分官員給出了自己的解釋。
首先是占地中是否有897.25畝耕地的問題。史鋒認為，上述面積在“二調”(第二次全國土地調查)時確實屬于耕地，2019年龍城水系項目實施時，“三調”已經開始，但數據尚未公布。如果依據“三調”數據，很多地方已不屬于耕地。
不過，對于897.25畝耕地在“三調”中有多少不再被認定為耕地，晉中市規(guī)劃和自然資源局并未回復《中國新聞周刊》。該局四級調研員彭飛向《中國新聞周刊》強調，數量的變化不影響北京督察局指出的問題，“還是要按照通報的數據進行整改”。
此外，這些耕地在歷史上是否是耕地，晉中市城市管理局的部分官員也表示了質疑。一名官員告訴《中國新聞周刊》，一位在基層工作了多年的國土所所長曾告訴他，“二調”時，榆次區(qū)耕地面積比“一調”時少了很多。當地國土部門就在未征求水利部門意見的前提下，把龍城水系內一些常年干涸、河流兩岸的地，新增統(tǒng)計為耕地，而這些地并不適合種莊稼。
“這件事我們自身有責任。但從實事求是的角度看，這些地并不適合耕種�！边@名官員說。
晉中市城市管理局向《中國新聞周刊》提供的一份文字資料也寫道，“枯水季節(jié)下游河道河床干涸，農民與水爭地、侵占河道現象嚴重，絕大多數河道被侵占為耕地，導致河道狹窄、灘涂濕地盡失，在‘二調’當中，將大部分河道確認為耕地。河道現狀防洪功能與兩岸群眾生命財產及社會經濟發(fā)展越來越高的防洪安保的要求形成了尖銳的矛盾。”
《中國新聞周刊》記者在走訪時發(fā)現，河道附近的土地確實有很多處于撂荒狀態(tài)。榆次區(qū)南磚井村緊鄰河口河，該村黨支部副書記殷根壽告訴《中國新聞周刊》，他們村在河口河附近的土地，因為下面沙子多，莊稼收成少，所以已經撂荒多年，“別的土地種糧食畝產有1000多斤，這里只有一二百斤，所以村民都不愿在這里種地”。
趙金樹認為，應實事求是看待“二調”數據。作為自然存在的河流，它們理應占有相當規(guī)模的面積，但在“二調”數據中少得可憐。他認為，應按照《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》要求，糾正“一些地區(qū)人為束窄、侵占河湖空間資源、與水爭地”等問題。
不過，即便這片區(qū)域在“二調”耕地減少時被劃為耕地，后來地方發(fā)展需要用地、不認同這片區(qū)域是耕地，但可以肯定的是，這片區(qū)域在國土調查數據庫中仍是耕地的性質。正如彭飛所說，只要其仍然是耕地，就應按照耕地進行管理。有些耕地可能因為各種原因暫時沒有耕種，但這不能成為違規(guī)占用的理由，“搞任何建設，必須建立在合理合法用地的前提下。只要占用土地就必須辦理相關的用地審批手續(xù)，經批準同意后方可占用”。
兩部門各執(zhí)一詞
2021年10月10日，北京督察局指出晉中市建設龍城水系項目涉嫌存在占用耕地和基本農田用于建設公園綠地問題。6天后，晉中市政府召開專題會議提出“將位于自然河流兩側的不可長期利用的耕地(含基本農田)，在基本農田整改補劃中申請調出、補劃，確保土地手續(xù)合法合規(guī)”。
經過努力，2022年后半年，晉中市規(guī)劃和自然資源局將基本農田調整為一般耕地。城市管理局告訴《中國新聞周刊》，這個過程中，他們積極推進用地審批手續(xù)的辦理，但由于種種原因辦理較慢，目前仍在推進之中。
史鋒也告訴《中國新聞周刊》，2021年，晉中第一次被通報后，立即實施了整改，但因土地手續(xù)沒完善，所以沒有整改到位，“針對通報中提到的問題，城管部門也照單全收，態(tài)度上沒問題，行動上也在積極跟進整改”。
然而，根據此次自然資源部的通報，晉中在此后“邊改邊犯”�！吨袊侣勚芸妨私獾�，這一表述是指晉中在尚未對龍城水系項目涉及的問題整改到位時，在參與太原武宿機場配套行洪工程時，又涉及到違規(guī)占用土地問題。
通報還指出，晉中市城市管理局對山西省自然資源部門指出問題置若罔聞。晉中市榆次區(qū)自然資源局2022年3月、8月兩次下達《責令停止違法行為通知書》，2022年6月山西省自然資源廳發(fā)現并指出問題，晉中市城市管理局仍未停工。
但對這一問題，晉中市城市管理局、規(guī)劃和自然資源局各執(zhí)一詞。
城市管理局相關負責人告訴《中國新聞周刊》，該局接到了山西省自然資源廳的相關文件，但沒有接到過晉中市榆次區(qū)自然資源局下達的上述《通知書》，“我們因違法占地接受過兩次市規(guī)劃和自然資源局的罰款，共計100多萬元”。
對上述說法，晉中市規(guī)劃和自然資源局負責人表示，不清楚他們因什么原因沒有接到《通知書》，可能是他們有人看到后沒有簽收，或者是相關人員工作交接時沒有看到，“按照執(zhí)法的執(zhí)法程序，都是先下《責令停止違法行為通知書》，再進行罰款”。
不過，兩局雖然說法不一，但整改工作已在推進。
通報稱，晉中市政府整改主體責任落實不到位，對2022年督察通報的問題沒有組織有效整改。截至2022年12月，項目違法所占的897.25畝耕地中，僅182.19畝通過移除種植的樹木、草皮并恢復耕種條件的方式進行整改。
彭飛說，此次晉中被通報后，按照城市管理局的整改方案擬采取兩種方式進行整改：一是采用拆除建(構)筑物、移栽樹木等方式，平整土地，恢復耕種條件，二是組卷報批，完善土地手續(xù)。
晉中市城市管理局一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，已把原來栽種的樹木移除，河道里的景觀設施也已拆除平整，現已初步具備耕種條件。
龍城水系項目施工方負責人趙利勇告訴《中國新聞周刊》，該水系所涉及的5條河中，除白龍河在神堂溝村附近直接匯入澗河，其他河道互不相連。因晉中地區(qū)常年干旱、少雨，為了旱季補水，充分利用再生水資源(中水)，原設計按明渠與暗管的兩種形式聯通河道。通報后，根據市政府會議紀要，將已完成的明渠進行了拆除、填平處理，恢復了原貌，經測算，這些地方共有241.86畝(其中耕地182.19畝)�；謴蜕鲜龅孛埠螅ㄟ^鋪設暗管的形式讓4條河保持連通，恢復了河道利用再生水(中水)補水功能。
另外，市規(guī)劃和自然資源局也向《中國新聞周刊》表示，為實現占補平衡，晉中購買土地面積約為520畝，費用總計約1.9億元，“我們會在市內購買指標，資金到位后就會馬上解決”。
12地市被密集約談背后
晉中只是此輪被約談的城市之一。
2022年10月~11月，國家自然資源督察機構對31個省(區(qū)、市)和新疆生產建設兵團開展了耕地保護和礦產資源實地督察，發(fā)現了一批違法違規(guī)問題。
根據自然資源部的通報，部分地方仍“頂風”侵占耕地挖湖造景、超標準建設綠化帶和綠色通道，一些市縣政府及其部門非法批地、違法征地、主導推動違法占地，一些地方補充耕地不實，有的甚至弄虛作假等，這些違法違規(guī)行為嚴重沖擊耕地紅線，危害國家糧食安全。
今年4月12日~4月17日，六天之中，遼寧朝陽、山東煙臺、福建寧德等12地市因違法違規(guī)嚴重被國家自然資源督察機構約談。
從此次通報和約談的情況來看，違法占用耕地的問題上，地方政府是主導者。被約談的城市均做出積極表態(tài)。今年是全面落實耕地保護黨政同責的第一年。在通報之后，云南、四川等省都召開了相關會議。云南省在會議上強調，要逐級簽訂耕地保護責任書，立下“軍令狀”，落實最嚴格的耕地保護制度。四川省長黃強也表示，要堅決杜絕“未批先建”，堅持“凡用地、先挖潛”。
第三次全國土壤普查專家技術指導組外業(yè)技術組副組長、中國地質大學(北京)土地科學技術學院教授吳克寧告訴《中國新聞周刊》，目前和未來一段時間，國家自然資源督察機構的督察重點目標仍然還是耕地。
正如自然資源部在此次通報中指出，耕地保護是國之大者，事關國家糧食安全，關乎14億人民生存和中華民族永續(xù)發(fā)展。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。習近平總書記多次強調，要采取“長牙齒”的硬措施，全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任，簽訂耕地保護“軍令狀”，嚴格考核、終身追責，確保18億畝耕地實至名歸。
吳克寧告訴《中國新聞周刊》，在對耕地的保護上，約談起到了警示作用，但只有對相關負責人嚴肅問責，才能以儆效尤。在此次通報中，自然資源部門也明確指出，國家自然資源督察機構將持續(xù)跟蹤督促通報問題的整改，對拖延整改或整改不實、弄虛作假應付的，將按照與紀檢監(jiān)察貫通協(xié)調工作機制要求移交移送。
不過，自然資源部門在查處相關案件后，移送司法機關也會碰到難題。《中國新聞周刊》在采訪中獲知，因地方保護主義，存在地方公安局、檢察院不認可自然資源部門所查處的案件、將案件退回的情況。也正因此，土地違法案件的查處效果大打折扣。據了解，到目前為止，政府官員因土地違法案件受到刑事處罰的，寥寥無幾。
《中國新聞周刊》2023年第16期
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